Secara hukum, tindakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan Darurat Sipil (DS) yang diperintahkan Presiden tanggal 30 Maret 2020 memiliki dasar hukum yang sangat jelas dan kuat. PSBB diatur dalam UU No. 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan sementara DS diatur dalam Perppu No. 23 Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya.

PSSB menurut Pasal 1 angka 11 UU Kekarantinaan Kesehatan adalah kegiatan tertentu penduduk dalam suatu wilayah yang diduga terinfeksi penyakit dan/atau terkontaminasi sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran penyakit atau kontaminasi. PSBB ini merupakan respon atas Kedaruratan Kesehatan Masyarakat (KKM).

Apa itu KKM? Dalam Pasal 1 angka 2 UU Kekarantinaan Kesehatan, KKM adalah kejadian kesehatan masyarakat yang bersifat luar biasa dengan ditandai penyebaran penyakit menular dan/atau kejadian yang disebabkan oleh radiasi nuklir, pencemaran biologi, kontaminasi kimia, bioterorisme, dan pangan yang menimbulkan bahaya kesehatan dan berpotensi menyebar lintas wilayah atau lintas negara. 

KKM ini merupakan status yang ditetapkan dan dicabut oleh Pemerintah Pusat (Pasal 10 Kekarantinaan Kesehatan). Pandemi corona memenuhi kriteria KKM ini. Ia memenuhi batas atas maximum criteria sebagai keadaan darurat, tidak hanya menjadi darurat kesehatan nasional tetapi telah menjadi darurat dunia.

Lalu apa kaitannya antara KKM dengan PSSB. PSSB ini merupakan respon setelah Pemerintah menetapkan KKM. Selain PSSB, Pemerintah dapat memilih respon lainnya dalam rangka melakukan tindakan mitigasi faktor risiko di wilayah pada situasi KKM yaitu melalui penetapan kebijakan karantina rumah, karantina wilayah, karantina rumah sakit. 

KKM ditetapkan oleh Pemerintah melalui sebuah ketetapan, hingga saat ini instrumen bechikiinng itu berupa Keputusan Presiden. Pertanyaannya, adakah Keppres tentang Penetapan dan Pencabutan KKM? Belum. Apakah perlu? Perlu, sesuai Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945 yaitu Indonesia sebagai negara hukum.

Jadi, urutannya, pertama adanya penetapan KKM oleh Pemerintah Pusat. Setelah penetapan KKM baru ada pilihan kebijakan atas respon terhadap KKM, berupa karantina (rumah, rumah sakit, atau wilayah) atau PSBB. Untuk memilih respon PSBB dan/atau karantina wilayah, tidak juga sembarangan. Dalam UU Kekarantinaan Kesehatan diatur bahwa Menteri Kesehatan yang menetapkan karantina wilayah dan PSSB.

Kenyataannya, Pemerintah langsung menetapkan PSBB tanpa KKM. Itupun melalui pengumuman Presiden. Kemana gerangan Menteri Kesehatan? Hukum administrasi negara mesti tetap berjalan sebaik-baiknya. Due process of law yang menjadi ciri negara hukum meskilah dihormati. 

Lalu, ada pertanyaan, sekarang sedang dalam darurat? Prosedural hukum bisa diterabas. Silakan diterabas, secara hukum penerabasan hukum pun harus ada dasar hukumnya. Misal, ada instrumen Perppu yang bisa menjadi instrumen adikuasa yang dimiliki Presiden untuk mengatas hal ikhwal kegentingan yang memaksa. Perppu terlalu rumit, mengapa tidak diskresi saja untuk mengatasi stagnansi hukum? 

Dalam Pasal 24 huruf UU Administrasi Pemerintahan diatur bahwa syarat diskresi salah satunya tidak boleh bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Ketentuan ini coba direfomulasi dalam Omnibus Law RUU Cipta Kerja agar bila terjadi benturan antara doelmatigheid (kemanfaatan/kepentingan umum) penguasa dapat menyimpangi rechmatigheid (kepastian hukum). Dengan kata lain, hukum untuk menyimpangi hukum saja, juga membutuhkan dasar hukum.

Kembali ke KKM, lalu mengapa Pemerintah memilih PSBB bukan karantina wilayah sebagai respon KKM yang belum ditetapkan ini? Apa bedanya? Persamaannya terlabih dahulu, yaitu antara karantina wilayah dengan PSBB sama-sama tindakan pembatasan suatu wilayah yang diduga terinfeksi penyakit dan/atau terkontaminasi sedemikian rupa untuk mencegah kemungkinan penyebaran penyakit atau kontaminasi.

Bedanya, bila karantina wilayah 'membatasi penduduk' dalam suatu wilayah termasuk wilayah pintu masuk beserta isinya, sedangkan PSBB 'membatasi kegiatan' tertentu penduduk dalam suatu wilayah'. Jelas perbedaannya, bila karantina wilayah membatasi penduduk dalam suatu wilayah termasuk pintu masuk', sedangkan PSBB hanya membatasi kegiatan tertentu. 

Seperti apa kegiatan yang dibatasi dalam PSBB itu? Pasal 59 UU Kekarantinaan Kesehatan memberikan batasan minimal PSBB yaitu kegiatan peliburan sekolah dan tempat kerja, pembatasan kegiatan keagamaan, dan/atau pembatasan kegiatan di tempat atau fasilitas umum.

Sehingga bisa dipastikan, PSBB ini bukan lockdown. Lockdown itu Karantina Wilayah. Ketentuan lebih lanjut mengenai Karantina Wilayah dan PSBB ini diatur dalam PP. PP-nya belum terbit sampai saat ini. Tidak salah secara normatif karena dalam UU Kekarantinaan Kesehatan, batas maksimal PP ini lahir paling lama 2021 (3 tahun sejak UU diundangkan). 

Apakah perlu disusun PP secara cepat? Jalan Perppu lebih baik yang mengatur tidak hanya lockdown (karantina wilayah) tetapi juga PSBB, termasuk koreksi banyak ikhwal dalam APBN, kewenangan dalam UU Pemda, berbagai hal lain seperti pangan, perdagangan, perhubungan, termasuk juga penundaan pilkada dalam berbagai UU terdampak corona.

Jadi, secara ideal. Ingat secara ideal, kadang ada juga penguasa yang maunya praktis, taktis, oportunis. Menurut UU Kekarantinaan Kesehatan, terkait langkah kekarantinaan kesehatan dikaitkan dengan perintah Presiden Jokowi, maka urutannya adalah Pemerintah menetapkan KKM dengan Keppres. Kemudian Menkes menetapkan PSBB dengan Kepmenkes.

Namun kenyataannya, Pemerintah langsung menetapkan PSBB tanpa melalui KKM. Ada yang mengatakan apalah arti sebuah status di tengah darurat corona macam ini? Jomblo saja punya status, apalagi kedaruratan kesehatan. Kalau begitu, sekalian saja Pemerintah tidak usah menetapkan PSSB dan Darurat Sipil yang statusnya ada dalam UU. 

Penetapan status itu sangat penting. Untuk apa? Dengan status maka ada SIADIDEMENBABI (siapa, apakah, dimana, dengan apa, mengapa, bagaimana, dan bilamana). Ada SOP yang clear and clean. SOP ini perlu dasar hukum sebagai sumber kewenangannya. 

Bila penetapan status dianggap tidak penting sekalian saja juga Pasal 1 ayat (3) yang mengatur negara kita negara hukum dihiraukan. Hukum telah memberikan infrastrukturnya, termasuk ada instrumen Perppu yang bisa dibuat sekejap sebagai dasar hukum untuk menyelamatkan rakyat. 

Kembali lagi ke soal KKM. Soal mengapa tidak menetapkan karantina wilayah atau lockdown untuk mengatasi situasi ini, itu soal lain. Walaupun, menurut saya Karantina Wilayah lebih efektif. Tantangannya bila gagal bisa seperti India, namun bila sukses bisa seperti Malaysia dan Philipina.

Selanjutnya, soal Darurat Sipil. Bisa saja Pemerintah tidak ingin menetapkan banyak status, misal KKM, KLB, Darurat Kebencanaan, dan Darurat Sipil yang semuanya ini beragam diatur di berbagai UU, seperti UU Kesehatan, UU Penanggulangan Bencana, UU Kekarantinaan Kesehatan, dan UU Keadaan Bahaya. Dipilihlah satu status oleh Presiden Jokowi yaitu Darurat Sipil dengan kebijakan komplementer yaitu PSSB. Ini pertimbangan teknis-operasional Presiden, mungkin. Mungkin juga Presiden salah input dari pembisiknya.

Lalu apa yang dimaksud dengan Darurat Sipil ini? Darurat Sipil merupakan salah satu jenis dalam rezim Keadaan Bahaya. Perppu Keadaan Bahaya menyebutnya sebagai "tingkatan". Namun, setelah dibaca lagi Perppu, nomenklatur yang lebih tepat padanan katanya dibaca saat ini yaitu dengan istilah "jenis". Jenis Keadaan Bahaya, meliputi: Darurat Sipil, Darurat Perang, atau Perang. Bila ini dimaknai sebagai tingkatan, maka secara hierarkis ada tingkatan status, mulai dari darurat sipil, darurat militer, lalu perang. Bahaya bila dimaknai ini karena soal-soal bahaya ini, tidak hanya soal perang.

Apa saja yang dapat dilakukan dalam keadaan Darurat Sipil sebagaimana diatur dalam Perppu No.23 Tahun 1959? Penguasa Darurat Sipil (Presiden) dapat: 1. mengeluarkan peraturan-peraturan polisionil atau peraturan untuk kepentingan ketertiban umum dan untuk kepentingan keamanan (pasal 10); 2. meminta keterangan-keterangan dari pegawai negeri (dicatat di sini, bahwa dalam keadaan darurat militer/keadaan perang penguasa dapat mewajibkan setiap orang untuk memberikan keterangan) (pasal 12, pasal 23, dan pasal 36); 3. mengadakan peraturan-peraturan tentang pembatasan pertunjukan-pertunjukan apapun juga serta semua pencetakan, penerbitan dan pengumuman apapun juga (pasal 13); 

4. menggeledah tiap-tiap tempat (pasal 14); 5. memeriksa dan menyita barang-barang yang disangka dipakai atau akan dipakai untuk merusak keamanan (pasal 15); 6. mengambil atau memakai barang-barang dinas umum (pasal 16); 7. mengetahui percakapan melalui radio, membatasi pemakaian kode-kode dan sebagainya (pasal 17); 8. membatasi rapat-rapat umum dan lain sebagainya dan membatasi atau melarang,' memasuki dan memakai gedung (pasal 18); 9. membatasi orang berada di luar rumah (pasal 19); 

10. memeriksa badan dan pakaian (pasal 20); 11. memerintah dan mengatur badan-badan kepolisian, pemadam kebakaran dan badan-badan keamanan lainnya (pasal 21). Semua tindakan ini tindakan polisionil yang represif. Artinya untuk mencegah dan menanggulangi pandemi korona, Presiden sebagai penguasa Darurat Sipil melalui organ kekuasaan dapat melakukan tindakan represif tersebut.

Memang terlalu old ketika Perppu 23 Tahun 1959 ini untuk mengatur kebutuhan hukum zaman now. Jargonnya, kira-kira: "Regulasi kolonial yang ingin eksis di masa milineal". Perppu Keadaan Bahaya memang sangat kuat akan aroma Kolonial. Ia merupakan metamorfosis dari De Regeling op de staat van Oorlog en Beled (UU SOB). Perppu No. 23/Prp/1959 SOB ini kemudian ditetapkan dengan UU No. 74 Tahun 1957, lalu dicabut dengan Perppu No. 23/Prp/1959 yang sekarang masih berlaku.

Beleid ini, telah menjadi dasar hukum strategis dalam perjalanan negara ini baik manis maupun pahit, antara lain: (a) tahun 1959 KSAD mengambil alih semua perusahaan milik Belanda yang beroperasi di Indonesia (nasionalisasi); (b) Presiden Soekarno lewat Dekrit Presiden 5 Juli 1959 mengganti UUDS dengan UUD 1945, membubarkan Konstituante dan menggantikannya dengan MPRS dan DPRGR; (c) Soekarno juga membubarkan partai politik yang dianggap tidak sepaham dengannya, yaitu Masyumi, PSI, dan Murba; 

(d) membredel pers yang ditandai sepanjang tahun 1957 ada 30-an penerbitan mengalami nasib sama dengan 3 parpol di atas; (e) Mochtar Lubis (Pemred Indonesia Raya) dihukum karena dinilai menghina pejabat negara Roeslan Abdulgani; (f) termasuk tindakan subversif sebelum lahirnya UU No. 11/Pnps/1963 tentang Pemberantasan Tindakan Subversi, lalu (g) masa Presiden Habibie yang menetapkan Keadaan Bahaya di Timor Timur pada masa jajak pendapat 1998; (h) Presiden Gusdur pun melalui Keppres No. 88/2000 memberlakukan darurat sipil di Maluku dan Maluku Utara.

Presiden Jokowi pun menjadi barisan Presiden menetapkan Keadaan Bahaya berupa Darurat Sipil melawan corona. Lalu, tepatkah secara hukum? Tepat-tepat saja. Walau ada "saja", namun analisis hukumnya, seperti ini: (a) sepertinya arah penetapan Darurat Sipil ini dalam rangka untuk mengawal PSBB dengan tindakan polisionil. Sepertinya instrumen represif dilakukan agar masyarakat Indonesia tidak ngeyel (misal memaksa mudik, tetap adakan hajat nikahan/sunatan/pengajian/memandikan dan mamakamkan jenasah positif corona) untuk dibatasi ruang geraknya. 

Lebih dari itu, bila sewaktu-waktu tindakan PSBB sudah tidak efektif lalu dipilih tindakan Karantina Wilayah atau Lockdown maka Pemerintah memerlukan instrumen polisionil untuk mengatasi potensi gangguan ketertiban dan keamanan. Instrumennya pun sudah siap. Tindakan ini tentu dalam rangka memutus mata rantai penyebaran virus corona yang super ganas. Bukan untuk yang lain-lain, semisal memukul kritikus, oposisi, pers, seperti di negara-negara otoriter dan totaliter. Tidaklah, terlalu lebay analisisnya bila Darurat Sipil ini untuk yang aneh-aneh.

Akhirnya, sebenarnya ada senjata yang bisa menjadi pilihan yaitu dengan membentuk Omnibus Law Perppu corona. Setidaknya ada faedah juga agar citra Omnibus Law yang dianggap anyir lebih mewangi. Omnibus Law Perppu corona ini isinya tidak hanya soal lockdown, tetapi juga soal koreksi UU APBN dengan perbaikan angka defisit, realokasi anggaran berbasis corona, termasuk soal pangan, perhubungan, perdagangan, logistik, bahkan soal penundaan pilkada serentak di 2020. 

Apakah akan lama? Bisa sangat cepat, tergantung political will pembentuk Perppu.


Jakarta, 31 Maret 2020
Dr Ahmad Redi,  Direktur Eksekutif Kolegium Jurist Institute, Dosen Hukum UNTAR Jakarta